Základní principy regulace v letecké dopravě

31.7.2018

Svět letecké dopravy, díl třetí Jak funguje regulace v letecké dopravě? Jak a kdy se podařilo vybalancovat zájmy mnoha států na společném nebi? Co jsou svobody vzduchu? Dočtete se ve třetím pokračování knihy Svět letecké dopravy II.

S ohledem na mezinárodní charakter letecké dopravy vznikla již v jejích začátcích potřeba mezinárodní koordinace a spolupráce s cílem stanovení standardních pravidel aplikovatelných pro všechny strany zúčastněné v leteckém dopravním procesu. Jak již bylo uvedeno v kapitole 1.1.1, v roce 1919 tak byla přijata Pařížská úmluva, která položila první základy mezinárodní úpravy oblasti letectví a letecké dopravy. Zkušenosti z 2. světové války však ukázaly, že v poválečném uspořádání se bude nutné ubírat trochu jiným směrem.

Mezinárodní (chicagský) systém

Na chicagské konferenci v roce 1944 bylo nutné vybalancovat protichůdné zájmy mnoha států na poválečném uspořádání letecké dopravy. Zatímco existovala shoda na nutnosti harmonizace pravidel létání, osvědčování způsobilosti personálu a letecké techniky a na mnoha dalších technických aspektech létání, velký boj byl sváděn ohledně ekonomického uspořádání poválečné letecké dopravy. Z tohoto důvodu bylo na konferenci přijato několik dokumentů, které odrážely výsledek kompromisního jednání:

„Úmluva o mezinárodním civilním letectví“ (Convention on International Civil Aviation – dále ÚMCL), která je považována za „ústavu“ právní úpravy letectví a jejím hlavním cílem bylo definovat základní zásady a soustředit se na harmonizaci zejména technických a provozních aspektů letectví. ÚMCL vstoupila v platnost 4. dubna 1947 a od tohoto okamžiku vznikla i Mezinárodní organizace civilního letectví (International Civil Aviation Organisation – ICAO). Zároveň byl přijat návrh znění 12 úvodních příloh k ÚMCL, které obsahovaly harmonizovaná pravidla technického a provozního charakteru.
„Dohoda o tranzitu mezinárodních leteckých služeb“ (International Air Services Transit Agreement), známá též jako „Dohoda o 2 svobodách“, která vstoupila v platnost 30. ledna 1945.
„Dohoda o mezinárodní letecké dopravě“ (International Air Transport Agreement), známá též jako „Dohoda o 5 svobodách“, která vstoupila v platnost 8. února 1945.

Z výše uvedeného je zřejmé jednoznačné oddělení zájmových oblastí států, a to na technicko-provozní a ekonomické. Vlastní ÚMCL vytváří obecný právní rámec pro fungování letectví na mezinárodní úrovni a podporuje harmonizaci většiny technických a provozních otázek. Ekonomické otázky však až na výjimky (např. daně) ponechává stranou a pouze zdůrazňuje suverenitu každého státu nad svým vlastním územím a tudíž i právo rozhodnout o vstupu letadel cizího státu za účelem provozování letecké dopravy. Fakticky tak ponechává tuto otázku na řešení mezi konkrétními státy, čímž ÚMCL položila základ tzv. bilateralismu, který vytvořil z letecké dopravy silně regulované prostředí, a to až do devadesátých let minulého století. Důvodem pro takto rigidní přístup byla zejména obava válkou nejvíce postižených států, že okamžitá liberalizace letecké dopravy by silně nahrávala do karet USA, které jako jedny z mála neměly zdecimované letectvo a naopak umístění do té doby vojenských letadel do civilního provozu by vedlo k ovládnutí letecké dopravy právě jejich dopravci. Dohody o 2 a 5 svobodách měly sice vytvořit předpoklady pro liberalizaci letecké dopravy, ale jejich význam byl nakonec zanedbatelný.

Úmluva o mezinárodním civilním letectví

ÚMCL je nejen základním dokumentem regulace letectví, ale rovněž jednou z nejvýznamnějších mnohostranných mezinárodních smluv vůbec, protože k 1. dubnu 2015 bylo její smluvní stranou celkem 191 států (OSN měla ke stejnému datu 193 členských států). S ohledem na dramatický vývoj letectví se samozřejmě ÚMCL nevyhnula několika revizím (celkem osmkrát, a to v letech 1959, 1963, 1969, 1975, 1980, 1997, 2000, 2006), přičemž platí, že ne všechny státy, které jsou stranou původní verze, musí být stranou i všech dodatků. Aktuální platné znění (9. verze) je známo v ICAO systému jako Doc 7300/9. České znění ÚMCL a změn, jejichž je Česká republika, resp. Slovenská republika stranou, lze nalézt ve Sbírce mezinárodních smluv, resp. sbírce zákonů příslušného státu, když původní znění bylo publikováno pod č. 147/1947 Sb.

» V našem seriálu čerpáme z knihy Svět letecké dopravy II. (SLD II.), která je vysoce hodnocena odborníky v oblasti dopravy a užívána jako studijní materiál na oborových vysokých školách i při dalším vzdělávání zaměstnanců firem působících v oboru letecké dopravy. A protože není jednoduché se k tak souhrnným a podrobným informacím běžně dostat, nabízíme vám alespoň část z nich v tomto seriálu.

Na základě ÚMCL byla zřízena Mezinárodní organizace pro civilní letectví – dále ICAO, jejímž hlavním úkolem je zejména zajišťovat rozvoj mezinárodní letecké dopravy, a to s ohledem na její bezpečnost, pravidelnost, účinnost a hospodárnost.

ÚMCL za tímto účelem vymezuje několik základních zásad a principů, podle kterých má letectví na mezinárodní úrovni fungovat. Patří mezi ně zejména:

a)     potvrzení státní suverenity nad vzdušným prostorem nad svým územím
b)     zákaz sestřelení civilního letadla a zákaz zneužití civilního letectví
c)     stanovení pravidel pro vstup letadel na území cizího státu d)    povinnost dodržovat pravidla létání
e)     zákaz diskriminace při užívání letištní a jiné infrastruktury a služeb
f)     stanovení státní příslušnosti letadla a podmínek pro jeho provozování, včetně způsobilosti příslušného personálu
g)     osvobození od cel
h)     závazek poskytovat pomoc letadlům v tísni a při vyšetřování nehod

Není bez zajímavosti, že pravidla stanovená ÚMCL se vztahují jen na civilní letadla, nikoli na letadla státní, resp. ve vojenských, policejních nebo celních službách. Klíčovým je však vždy způsob provozu daného letadla, nikoli způsob registrace; to přináší v praxi mnoho problémů, a to zejména při používání „státních“ letadel pro civilní účely.

Konkrétní zásady a principy jsou blíže rozvedeny v celkem 19 přílohách ÚMCL (Annexes), jejichž vydávání, schvalování a novelizace je v kompetenci Rady ICAO (přílohy najdete v knize Svět letecké dopravy II.).

Přílohy jsou přitom souborem mezinárodních standardů a doporučených postupů (Standards and Recommended Practices – dále SARPs), které se od sebe odlišují stupněm své závaznosti:

Standard (standard) je jakákoli specifikace (fyzických vlastností, konfigurace, materiálu, letových vlastností, požadavků na personál, provozních postupů), jejíž jednotné uplatňování je v zájmu bezpečnosti nebo pravidelnosti mezinárodního leteckého provozu považováno za nezbytné; v souladu s ÚMCL budou členské státy postupovat v souladu s touto specifikací.
Doporučený postup (recommended practice) je jakákoli specifikace (fyzických vlastností, konfigurace, materiálu, letových vlastností, požadavků na personál, provozních postupů), jejíž jednotné uplatňování je v zájmu bezpečnosti, pravidelnosti a efektivnosti mezinárodního leteckého provozu považována za žádoucí, přičemž v souladu s ÚMCL se členské státy vynasnaží postupovat v souladu s touto specifikací.

Není bez zajímavosti, že přílohy č. 2, 5, 7 a 8 obsahují jenom standardy, zatímco ostatní přílohy obsahují jak standardy, tak doporučené postupy.

Státy jsou přitom dle článku 37 ÚMCL povinny zajišťovat co největší jednotnost svých předpisů s předpisy SARPs. Zatímco u doporučených postupů je jejich převzetí na zvážení konkrétního státu, standardy musí být dodržovány, ledaže to z praktických důvodů možné není. V takovém případě však musí dotyčný stát danou odchylku oznámit ICAO, aby mohla být náležitým způsobem zveřejněna. Je však pravdou, že oznamování odchylek je mnohdy členskými státy ICAO zanedbáváno, což může způsobit u účastníků letecké dopravy neodůvodněné očekávání, že národní právní úprava je v souladu se standardy, ačkoli tomu tak není. Národní úprava má přitom vždy prioritu, protože předpisy SARPs zavazují pouze státy, nikoli jednotlivce.

Při zavádění předpisů SARPs do svého národního práva přitom členské státy ICAO ve většině případů dodržují i výše uvedené obsahové členění a v nemnoha právních řádech tak lze nalézt vnitrostátní předpisy označené stejným způsobem. V České republice se jedná o předpisy tzv. řady L, které jsou vydávány Ministerstvem dopravy ČR na základě zmocnění obsaženého v zákoně o civilním letectví a publikovány Leteckou informační službou (jejíž provoz zajišťuje Řízení letového provozu České republiky, s.p.). Stejným způsobem jsou vydávány i předpisy řady L platné pro Slovenskou republiku, a to prostřednictvím podniku Letové prevádzkové služby, s.p.

Organizace ICAO

ICAO je mezinárodní organizací založenou na základě ÚMCL, která sídlí v Montrealu a je členskou organizací systému OSN. Jejím hlavním orgánem je Valné shromáždění ICAO (ICAO General Assembly), které se schází jednou za tři roky ke schválení programu a rozpočtu a k volbě Rady ICAO (ICAO Council); ta je v rámci systému OSN jedním z mála výkonných orgánů, který vyvíjí svoji činnost mezi jednotlivými zasedáními valného shromáždění.

» V následujících několika měsících budeme publikovat některé části knihy Svět letecké dopravy II. tak, abyste si mohli udělat obrázek o tom, na jakých principech svět letecké dopravy stojí a jak konkrétně fungují jeho jednotlivé součásti. Komplexní informaci však lze získat jedině studiem celé knihy, proto v takovém případě doporučujeme její zakoupení v e-shopu Flying Revue.

Pro volební období 2013 –2016 měla Rada ICAO 36 členů, kteří jsou voleni ve třech stejně početných skupinách, a to:

státy důležité pro rozvoj letecké dopravy
státy, které nejvíce přispívají k rozvoji zařízení pro leteckou navigaci
státy zajišťující geografické zastoupení

Rada ICAO má poměrně široké pravomoci, přičemž mezi ty nejvýznamnější patří:

činit jakákoli nezbytná opatření k zachování bezpečnosti a pravidelnosti při provozu mezinárodní letecké dopravy
monitorovat a zkoumat rozvoj letecké navigace a letecké dopravy
dohlížet nad dodržováním ÚMCL
schvalovat předpisy SARPs a vydávat je jako přílohy k ÚMCL
jmenovat generálního tajemníka ICAO (Secretary General)
jmenovat členy Letecké navigační komise (Air Navigation Commission) a Leteckého dopravního výboru (Air Transport Committee)
působit jako arbitr při sporech mezi smluvními státy ÚMCL

Činnost Rady ICAO podporuje významným způsobem Letecká navigační komise a Letecký dopravní výbor. Podpůrnou roli pak plní sekretariát ICAO, který zajišťuje každodenní chod všech výše uvedených orgánů a v jehož čele stojí generální tajemník.

Pravidelná a nepravidelná přeprava

ÚMCL důsledně rozlišuje mezi pravidelnou (scheduled) a nepravidelnou (non-scheduled) leteckou přepravou. Nepravidelná přeprava je ve smyslu čl. 5 ÚMCL ve své podstatě zcela liberalizována a letadla každého státu mohou v případě nepravidelné přepravy přistávat na území jiných států a dopravovat cestující nebo náklad bez výrazných omezení. Oproti tomu jakákoli pravidelná přeprava podléhá vždy souhlasu příslušného státu. S ohledem na naprostou odlišnost uvedených režimů bylo nutné oba pojmy lépe vymezit, aby se předešlo pochybnostem o uplatňování daného režimu. Toho se ujala Rada ICAO již v roce 1952, přičemž aktuální definice pravidelné mezinárodní letecké dopravní služby (scheduled international air service) zní (ICAO Doc 7278/2), že jde o sérii letů, které mají všechny následující charakteristiky:

jsou prováděny letadlem pro přepravu cestujících, zboží nebo pošty za úplatu takovým způsobem, že každý let je otevřen k využití všem vrstvám veřejnosti
jsou prováděny tak, aby sloužily přepravě mezi týmiž dvěma nebo více body buď podle zveřejněného letového řádu nebo lety tak pravidelnými a častými, že tvoří poznatelné systematické série letů
v případě mezinárodních linek prochází vzdušným prostorem nad územím více než jednoho státu

Opakem k právu pravidelného letu je právo nepravidelného letu, které garantuje letadlům provozovaným v jeho režimu právo přeletu a technického přistání s výhradou, že přelétávaný stát může letadlo za letu požádat ad hoc o přistání. Pokud se provádí při nepravidelném letu přeprava za úplatu, poskytují se přepravní práva s výhradou, že státy, kde dochází k obchodní manipulaci (nakládání, vykládání), jsou oprávněny stanovit předpisy, podmínky nebo omezení, které uznají za vhodné. Mnohem snadnější je projednání nepravidelného obchodního letu než pravidelné linky, pro které obecně platí složitý mechanismus bilaterálních leteckých dohod. Nepravidelné lety pro veřejnost jsou definovány jen nepřímo jako lety prováděné jinak než pravidelné lety. Liší se od pravidelných letů tím, že jsou provozovány:

podle charterové smlouvy z jednoho do druhého bodu s cílem využít celou kapacitu letadla, přičemž, je-li to žádoucí, obvykle se nebrání, aby se na obsazení celé kapacity letadla podílelo i několik objednatelů
na charterový let nemůže být uvalena regulátorem povinnost udržovat veřejnou službu nebo provozovat let podle letového řádu a bez ohledu na vytížení;
finanční rizika za nevyužití kapacity charterového letu nese objednatel, nikoli provozovatel letadla
provozovatel (dopravce) nemá přímou kontrolu nad spotřebitelskou cenou, neboť kapacita letadla je prodávána za velkoobchodní cenu objednateli (cestovní kanceláři, zasilateli či jiné osobě)
uskutečnění charterového letu vyžaduje získání souhlasu nebo alespoň předchozí oznámení letu státu přijímajícího objednaný let, případně i státu, z jehož území se charterový let vypravuje

Právně se dá odvodit, že mluví-li se o leteckých službách (air services), myslí se tím výlučně pravidelná přeprava. Termín letecká přeprava je širší a může zahrnovat pravidelnou i nepravidelnou přepravu. Skutečností je, že za některých okolností jsou si pravidelná a nepravidelná přeprava velmi blízké, takže pokud jde o nároky na odbornou, morální, finanční a technickou způsobilost provozovatele, jsou pro pravidelné i nepravidelné dopravce stejné. Navíc řada dopravců bývá licencována pro oba druhy přeprav.

Svobody vzduchu a přepravní práva

Jak již bylo řečeno výše, ÚMCL výslovně neřeší systém ekonomické regulace letecké dopravy, což výslovně vyplývá z článku 6, který ponechává veškeré kompetence ohledně pravidel pro vstup letadel na území jiných států za účelem provozování letecké dopravy na jednání mezi příslušnými státy. V důsledku toho vznikl koncept tzv. svobod vzduchu (freedoms of air), které si mezi sebou musí státy vzájemně vyjednat, pokud chtějí, aby jejich letecké společnosti mohly provozovat leteckou dopravu do druhého státu. Vyjednání konkrétní svobody pak odpovídá vzniku přepravního práva (traffic right). Tyto svobody/přepravní práva jsou následující (viz též příloha č. 1 této publikace):

První svoboda – výsada létat přes území jiného státu, aniž se přistane.
Druhá svoboda – výsada přistávat na území jiného státu pro potřeby nikoli obchodní (technické mezipřistání s cílem např. doplnění paliva).
Třetí svoboda – výsada vykládat na území druhého státu cestující a náklad naložené na území státu, jehož státní příslušnost letadlo má (např. let ČSA naložený v Praze vyložit v Soulu).
Čtvrtá svoboda – výsada nakládat na území druhého státu cestující a náklad pro území státu, jehož státní příslušnost letadlo má (tj. 3. svoboda v opačném směru – letadlo ČSA naložit v Soulu pro Prahu).

Výše uvedené svobody byly naprostým základem pro každého dopravce, který chtěl provozovat mezinárodní dopravu. Pokud chtěl tedy dopravce létat do konkrétní země, musel si prověřit, zda jeho domovský stát získal příslušné svobody od všech dotčených států na cestě. Další nadstavbou nad uvedenými základními svobodami, která byla využívána zejména pro dálkové lety, byla:

Pátá svoboda – výsada nakládat a vykládat cestující a náklad v jiných státech při letu, který začíná nebo končí na území státu, jehož státní příslušnost letadlo má (např. přeprava cestujících a nákladu letadlem ČSA mezi Moskvou a Soulem na lince Praha - Soul). Přeprava podle 5. svobody je tedy vždy potenciální přepravou 3. a 4. svobody pro národní dopravce států, mezi nimiž je 5. svoboda využívána. K jejímu poskytnutí musí stát registrace dopravce dosáhnout souhlasu obou zainteresovaných států, mezi nimiž se přeprava 5. svobody realizuje (tj. v daném případě souhlasu Ruska a Korejské republiky).

Na základě praktických zkušeností z vedení linek a přípojů mezi nimi vznikly ještě pojmy 6. až 9. svoboda. Jde přitom o metodické utřídění možností, které se v praxi vyskytují, tedy nikoli o právní pojem, ale terminus technicus (kvazisvobody), který se používá při jednáních (i sporech):

Šestá svoboda – přeprava cestujících a nákladu stejným dopravcem z cizí země do dalšího státu přes stát registrace letadla (což je např. přeprava Tunis – Moskva přes Prahu linkami z Tunisu do Prahy a dále opět stejným dopravcem registrovaným v ČR z Prahy do Moskvy). Pro dopravce z ČR by to byla kombinace 4. svobody poskytnuté Tuniskem pro směr TUN–PRG a 3. svobody poskytnuté Ruskou federací českému dopravci pro směr PRG–MOW.
Sedmá svoboda – přeprava cestujících a nákladu pro cizí země, přičemž let nezačíná ve státu registrace letadla. Jde o výkon práva 5. svobody, při kterém je letadlo trvale umístěno v zahraničí.
Osmá svoboda (tzv. kabotáž) – přeprava cestujících a nákladu na vnitrostátním úseku jiného státu, přičemž let musí začínat ve státě registrace letadla.
Devátá svoboda (tzv. čistá kabotáž) – přeprava cestujících a nákladu na vnitrostátním úseku jiného státu, přičemž se nevyžaduje, aby let začínal ve státě registrace letadla.

Každá z uvedených svobod má svůj specifický význam a má odlišné výhody či nevýhody pro stát, resp. jeho dopravce, který ji získal nebo ji poskytl. Zejména z ekonomického hlediska lze rozlišit situace, kdy udělení první a druhé svobody je z ekonomického pohledu vždy přínosnější pro stát poskytující danou svobodu, protože z jejího využívání bude těžit jednak jeho poskytovatel leteckých navigačních služeb, kterému bude oprávněný dopravce platit za jejich poskytnutí (1. svoboda) a jednak i provozovatelé letišť a pozemních služeb v místě, kde bude prováděno příslušné mezipřistání (2. svoboda). Pro stát, který příslušnou svobodu získal, jde spíš o přínos strategický, protože dané svobody umožňují jeho dopravci využít území druhého státu k přeletu či mezipřistání.

Ekonomický přínos třetí a čtvrté svobody je zpravidla vzájemný pro oba státy, protože bývají vždy vyjednávány vzájemně a oba státy tak těží z benefitů v podobě zajištění vzájemného dopravního spojení a případně též finančních kompenzací vyplývajících z uzavřených obchodních smluv jako např. poolových nebo smluv o royalties (viz. část V).

Výhody páté svobody se již významně přiklání na stranu státu, který ji získal od jiného státu, protože jeho dopravci umožňuje více vytěžovat jeho letadlo. Důvodem pro poskytnutí této svobody ze strany ostatních států může být např. snaha zajistit si mezi sebou vzájemné letecké spojení, pokud ho nemohou zajistit jejich vlastní dopravci. Tato svoboda byla významná zejména při rozvoji dálkových letů, kdy letadla neměla dostatečný dolet a lety tak byly prováděny s jedním či více mezipřistáními. V poslední době její význam částečně upadl, i když se o praktické vzkříšení jejího využití postarala poslední dobou společnost Emirates, a to v rámci konkurenčního boje na linkách mezi EU a USA.

Šestá svoboda se stala obchodním modelem mnoha leteckých společností, např. KLM, Singapore Airlines nebo Emirates, jejichž národní trhy mají s ohledem na počet obyvatel jen malý potenciál, ovšem situaci jim usnadnila výhodná geografická poloha, know-how provozování dálkových linek a marketingová zdatnost. Prostřednictvím této svobody lze totiž vytvořit uzlové letiště (hub), které slouží jako tranzitní místo pro přepravu velkého počtu cestujících, jejichž primárním místem odletu a příletu jsou letiště v jiných státech (hub and spoke system). Využívání této kvazisvobody však může při větších objemech přepravy ohrozit vytížení přímých linek národního dopravce třetího státu. Očekává-li se, že zahraniční dopravce chce působit především na trhu 6 svobod, uchylují se často státy k ochraně svých dopravců např. limitováním kapacit a frekvencí, tarifními opatřeními a jinak.

Využití sedmé, osmé a deváté svobody se ve své podstatě rovná liberalizaci poskytování letových služeb a na bilaterální úrovni je spíš výjimečné. Je však podstatou vytváření jednotného trhu na regionální úrovni, jako je např. nyní zcela liberalizovaný trh EU, kde si všechny členské státy vzájemně poskytly i sedmou, osmou a devátou svobodu.